构建可持续城市更新改造机制

 安徽省芜湖市繁昌区平铺镇，工人正在对平铺社区安置小区进行外墙粉刷。鲁君元摄（中经视觉）

  我国城市发展已经进入了增量建设和存量更新并重阶段，今后一个时期，城市改造更新的任务将越来越重。国家发展改革委副主任刘苏社曾在2024年10月表示，在提前下达2025年部分“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划当中，优先支持一批城市更新重点项目。由此可见，涉及国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的“两重”建设中，城市更新是重要内容。

  持续加大资金支持力度

  城市更新量大面广。以城市重要的“里子工程”地下管网建设改造为例，预计未来5年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。

  刘苏社介绍，一揽子增量政策明确，要加强城市更新的重点建设，国家发展改革委将继续统筹用好各类资金，提前安排相关项目的清单和投资计划，加快推动符合条件的项目开工建设，同时健全完善可持续的更新改造机制，积极推进城市基础设施提升改造，尽快补齐城市基础设施的短板，充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。目前，我国城市地下管网的资金需求量比较大，很多项目也比较成熟。

  将优先支持一批城市更新重点项目。刘苏社表示，2023年至2024年，国家发展改革委安排中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金共超过4700亿元，其中重点支持了城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。今后几年，城市更新仍是政府投资的重点，2025年也将继续加大力度。

  据介绍，在2024年10月底前下达的2025年1000亿元“两重”项目清单和1000亿元中央预算内投资计划当中，城市更新占有一定的比例，主要安排城市燃气、供排水、供热等管网建设，突出人口规模大、密度高的重点城市和中心城区，重点支持在建工程和2024年四季度可以开工的项目，推动解决燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题，同时继续统筹加大中央预算内投资对城镇老旧小区改造、城中村改造、危旧住房改造等城市更新项目的支持力度。也要研究将老旧街区（老旧厂区）改造等有一定收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支持范围。

  有力有序推进重点任务

  城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要都具有重大意义。来自住房和城乡建设部的数据显示，2024年我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，综合性成效逐步显露。有410多个城市成立城市更新工作领导小组，21个城市设立城市更新局，12个省建立省级督导机制，7个省将城市更新纳入省级政府绩效考核。10个省分层次开展省级城市更新试点工作。297个地级及以上城市全面开展城市体检，310多个城市编制城市更新专项规划，16个省建立城市更新项目库，各地不断优化建设工程审批管理程序。

  未来，各地应坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。刘苏社介绍，更新改造任务的实施应分类有序推进。区分任务的轻重缓急，按照短期聚焦消除安全隐患，中期推进老化设施更新，长期促进设施功能完善的工作思路，组织实施城市基础设施提升改造行动，优先推进涉及重大公共安全和重要民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、城市交通设施安全改造等工程建设，有序推进老旧街区（老旧厂区）转型提质、城市公共服务功能提升等工程建设。

  住房和城乡建设部部长倪虹表示，2025年将从五方面大力实施城市更新。一是坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”，建立城市体检和城市更新一体化推进机制。查找人民群众身边的急难愁盼问题；找出影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，体检出的问题就是更新改造的重点。

  二是深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规。

  三是谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，基本完成已排查出老化燃气管道的更新改造任务，基本消除县级城市建成区黑臭水体。持续实施完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、口袋公园和城市绿道建设、公园绿地开放共享、城市居住区养老服务设施和儿童友好空间建设等民生工程、发展工程。鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。

  四是构建城市管理新模式，完善“一委一办一平台”，推动城市管理融入基层治理，形成智慧高效治理新体系，提高城市管理科学化、精细化、智能化水平。

  五是以“新城建”为引擎打造高水平“数字住建”，系统推进数字家庭、智慧住区、房屋建筑管理智慧化、城市运行管理服务平台、智能化市政基础设施建设改造等任务，全方位提升数字化、网络化、智能化水平。

  积极探索创新融资模式

  城市更新蕴含着巨大的市场潜力，项目的投资额比较大，单靠政府投资远远不够，必须建立多元化的投入机制，大力度吸引民间资本的广泛参与。刘苏社介绍，对市场化程度较高、经营属性较强的领域，完善投入机制、提高投入效率，充分发挥市场机制的作用。对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，也将充分发挥政府和社会资本合作新机制，也就是PPP新机制的作用，以及基础设施不动产投资信托基金（REITs）等作用，形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续更新改造模式。

  住房和城乡建设部有关负责人介绍，2024年，各地积极创新多元化城市更新投融资机制。12个省设立专项资金给予奖补或贷款贴息，12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造，一些地方完善税费减免政策。各地积极争取金融信贷支持，拓宽征信方式、延长贷款期限。28个城市设立城市更新基金，总资金规模达4550亿元。各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等，吸引社会资本投入。

  在构建城市更新多元投融资机制过程中，一些地方加大地方政府资金投入。如江苏省出台《江苏省“城新贷”财政贴息实施方案》，对城市更新重点领域和建筑市政基础设施领域设备更新中长期贷款给予总计4亿元的1个百分点省级财政贴息。重庆市发行政府专项债支持城市更新，如渝中区2021年至2023年共发行城市更新专项债包13个、发债总额83.3亿元，撬动区域固定资产投资约120亿元，形成投资拉动力。

  还有一些地方组织金融机构、社会资本多渠道融资。如河南省整合多种金融工具支持城市更新，出台《关于金融支持城市更新行动的意见》，2024年上半年，通过金融机构预审的城市更新项目114个，有88个项目获得金融机构批复，累计投放贷款216.62亿元。江西省引导开发性、政策性金融机构支持城市更新。江苏省南通市设立城市更新资金超市。

  中国城市规划设计研究院城市更新分院院长范嗣斌认为，要注重激发社会多元主体的内生动力，协力推进城市更新。要构建好政府、市场与社会多元主体之间的责任、权利和资金共担机制，统筹利用好各方资金资源参与城市更新。要结合近期“两重”“两新”等相关政策，发挥财政资金的引导和撬动作用，鼓励市场化手段促进多方合作，探索融资模式和金融服务“工具包”，激励社会资本积极投入和深度参与城市更新。可以通过资金奖补、金融支持、税收优惠、流程简化、打通障碍等激励政策鼓励产权主体、使用主体等自主更新，鼓励运营主体提前介入城市更新。

  在中国城市发展规划设计咨询有限公司首席规划师杨一帆看来，构建政府、市场与市民之间的资金共担机制，需要遵循市场基本规律，建立保障每个合法主体合理权益的长效机制，以稳预期促参与。各城市应因地制宜进行创新探索，在划定城市更新单元、确定实施主体、构建建设与运营模式等过程中，充分考虑城市各要素的社会价值和经济属性，研究价值兑现路径，实现社会效益与经济效益一体两面双获益。

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